L’horizon, le sens, des ces trois valeurs est la démocratie et elles s’inscrivent dans une vision ascendante et polycentrique du pouvoir. C’est-à-dire d’une part que la légitimité du pouvoir provient du citoyen, et d’autre part que chaque pouvoir doit disposer de ses contre-pouvoirs par une séparation respectée des trois pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire ; mais aussi, et on voit là l’héritage fédéraliste du mouvement écologiste, par une séparation territoriale des pouvoirs. Les régions doivent obtenir les moyens de fonctionner comme des contre-pouvoirs.

Le système politique prôné par les Verts pour mettre en application ces principes et valeurs est celui du fédéralisme différencié (qu’on pourrait peut-être plus correctement appeler fédéralisme asymétrique). Le fédéralisme différencié prend le contre-pied radical du système centralisé unitariste français. Il souhaite remplacer la pyramide des pouvoirs descendants du centre vers la périphérie et le local par une pyramide des pouvoirs ascendants de l’échelon géographiquement le plus petit à l’échelon géographiquement le plus grand, selon un principe de subsidiarité et non de hiérarchie. Rejetant l’unitarisme uniformisant qui prévaut en France, le fédéralisme différencié suggère au contraire l’idée, suivant le modèle espagnol ou canadien, que chaque région pourrait avoir un statut différent, des compétences différentes, en fonction de ses revendications. Enfin, pour les écologistes, la région doit être avant tout un espace politique de débats démocratiques et de prise de décisions, et non une entreprise en concurrence avec les autres régions. À partir de là on peut commencer à aborder le rapport en sachant
mieux où, en tant qu’écologistes, on souhaite aller.

La taille des régions


Le rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales souhaite « favoriser les regroupements volontaires de régions et la modification de leurs limites territoriales, pour en réduire le nombre à une quinzaine ». L’argument avancé par le Comité, mais repris largement dans le débat public, est que les régions françaises seraient trop petites et trop peu peuplées et qu’il faudrait donc des régions à « taille européenne » pour qu’elles soient plus fortes. Les Verts n’ont rien contre la modification des limites des régions : ainsi dans notre programme figurent explicitement la réunification de la Normandie et de la Bretagne. Mais que veut dire ce concept de « taille européenne » ? Elle n’a jamais été définie, et pour cause. La taille moyenne des régions en France métropolitaine est de 24 726 km² et de 2 839 000 habitants. Si nos régions sont moins peuplées que les régions allemandes à cause d’une densité inférieure, elles sont par contre tout à fait comparables aux régions espagnoles ou italiennes. 4 États européens ont une superficie inférieure à la moyenne des régions françaises, et 6 États ont une population inférieure à cette moyenne ! La taille européenne des régions n’existe pas. C’est un mythe bien français. Ce qui prévaut au contraire c’est l’extrême diversité de la taille des régions, y compris au sein d’un même État. Et donc en France on peut aussi envisager des régions de taille très différentes : si une Bretagne ou une Normandie à cinq départements sont souhaitables, on peut envisager une région Pays Basque de la taille d’un demi-département ou une région Val-de-Loire de la taille de neuf départements si les habitants le souhaitent.

Les compétences des régions


En fait, ce qui distingue les régions françaises des autres régions européennes ce n’est pas leur taille, ce sont leurs compétences et leur budget, et ici les propositions du rapport Balladur ne sont franchement pas à la hauteur. En effet, en matière budgétaire les régions françaises sont des nains par rapport aux autres régions européennes. Le budget voté par la région Bretagne pour 2009 est de l’ordre de 1 ,1 milliards d’euros. Le Pays de Galles ou la Galice, pour prendre des régions similaires en termes de territoire et de population, ont des budgets de l’ordre de 20-21 milliards d’euros ! Sans parler de l’Écosse, de la Catalogne ou de la Bavière, qui ont des budgets de l’ordre de 35-40 milliards d’euros ! En matière de compétences, les régions allemandes ou espagnoles bénéficient d’une véritable autonomie, y compris en matière législative, dans leurs domaines de compétence. Il en va de même pour l’Écosse, qui peut légiférer dans un grand nombre de domaines, notamment en matière sociale, éducative ou environnementale. Et cette autonomie régionales s’accroît régulièrement comme en témoignent la réforme du fédéralisme allemand ou du statut de la Catalogne en 2006, ou encore le renforcement de la dévolution galloise en 2007.

L’objet du projet de fédéralisme différencié (ou asymétrique) est justement d’avoir des régions fortes, similaires aux autres régions européennes. Voici quatre pistes pour avancer dans la direction du fédéralisme différencié de manière progressive et pragmatique :

1 - Développer les compétences des régions et renforcer leur budget


L’acte II de la décentralisation a consolidé le pouvoir régional en matière de développement économique, de formation professionnelle et de gestion des lycées, même si on peut regretter que le droit à l’expérimentation n’a pour ainsi dire pas été appliqué malgré les demandes récurrentes des régions. Le rapport du comité Balladur propose d’aller encore un peu plus loin, en suggérant notamment de renforcer les compétences des régions en matière économique (aides aux entreprises), de tourisme et de communications. Mais d’autres compétences pourraient être ajoutées, par exemple en matière de recherche et d’innovation, mais aussi en matière culturelle, éducative et de transports, etc. Et certaines de ces compétences pourraient être exercées de manière exclusive, y compris par rapport à l’État. Il ne faut pas avoir de tabou en la matière. Toutefois ce développement des compétences doit se faire tout en préservant la clause de compétence générale, garant d’une véritable politique territoriale cohérente. De même, les transferts de budget doivent être pérennes, basée sur l’autonomie fiscale des régions, et se faire à hauteur des compétences dévolues pour garantir la qualité des politiques menées. L’horizon à moyen terme est une multiplication par vingt du budget des régions pour que celui-ci soit comparable à celui des régions des pays voisins. 

2 - Créer un pouvoir normatif voire législatif pour les régions


Il ne suffit plus d’étendre les compétences des régions, il faut aussi développer leurs outils d’action et de décision. Il est temps d’accorder enfin aux régions métropolitaines un pouvoir réglementaire élargi voire un pouvoir législatif secondaire, permettant d’adapter aux réalités régionales les normes nationales dans nombre de domaines (culture, environnement, littoral, etc.). Et ceci pourrait se faire de manière différenciée, en fonction des aspirations des différentes régions. Dans cette perspective il est urgent de hiérarchiser entre les différentes collectivités, et tout particulièrement de mettre les départements sous la tutelle des régions. À terme il serait souhaitable de transformer les départements en circonscriptions administratives de la région. La force de la région proviendra de sa capacité à être explicitement le chef de file sur son territoire. Ceci encore une fois doit être mis en oeuvre de manière différenciée, notamment quand existent des départements avec des spécificités revendiquées, comme les Pyrénées-Orientales, le Pays Basque, la Vendée ou la Moselle.

3 - Mettre en place un vrai parlementarisme régional


L’inflexion forte en matière de compétences et de budgets doit s’accompagner de l’institutionnalisation d’un véritable gouvernement régional. Les régions françaises se sont organisées en s’inspirant du modèle parlementaire avec un fonctionnement en groupes politiques et une présidentialisation de l’exécutif. Cependant, une étape décisive n’a pas été franchie, celle d’une séparation nette entre pouvoir exécutif et pouvoir législatif, le président du conseil régional étant la fois l’exécutif et le président de l’assemblée délibérante. Cette confusion des rôles handicape tout à la fois l’émergence d’un véritable gouvernement responsable mais également le développement d’un travail parlementaire continu, approfondi et médiatisé au niveau régional. Une piste à creuser serait la généralisation du fonctionnement de la collectivité territoriale de Corse à l’ensemble des régions métropolitaines. La collectivité territoriale de Corse est en effet un exemple intéressant, dans notre architecture décentralisée, de séparation nette des tâches exécutives et législatives. Les organes de la collectivité territoriale de Corse comprennent d’un côté l’Assemblée de Corse et son président, et de l’autre le conseil exécutif de Corse et son président. Le conseil exécutif est composé du président et de six conseillers responsables politiquement devant l’assemblée régionale. Le président et les conseillers ont accès aux séances de l’Assemblée et sont entendus à leur demande sur les questions inscrites à l’ordre du jour. De son côté, l’Assemblée de Corse peut mettre en cause la responsabilité du conseil par le vote d’une motion de défiance. Cette institutionnalisation d’un dialogue politique entre un organe exécutif et législatif permettrait à n’en pas douter de visibiliser et politiser l’action des institutions régionales françaises. Cela participerait d’une régionalisation de l’organisation des forces politiques mais également d’un ensemble d’acteurs du jeu politique : médias, syndicats, groupes d’intérêts variés.

4 - Restreindre les possibilités de cumul des mandats


Pour consolider et développer la démocratie régionale, il est enfin déterminant de restreindre encore le cumul des mandats pour couper le lien entre mandat national et mandat régional. Le cumul des mandats constitue un obstacle essentiel à la poursuite de la logique décentralisatrice mise en oeuvre depuis 1 982. Il contribue en effet à concentrer entre les mains d’une seule et même personne, des intérêts contradictoires – empêchant l’expression sans ambiguïté d’un point de vue national sur les questions nationales –, et favorisant par ailleurs une défense parfois corporatiste des intérêts locaux, mais aussi des intérêts corporatistes des élus. Dans tous les pays qui disposent d’une élite régionale bien identifiée, le lien entre le mandat régional et le mandat national est coupé. Dans plusieurs pays, l’interdiction du cumul d’un mandat parlementaire avec un mandat électif local est posée par un texte. L’absence de toute réflexion sur le cumul des mandats est une des grandes faiblesses du rapport Balladur. Ce rapport propose même une régression flagrante et très inquiétante avec l’idée de conseillers territoriaux qui seraient à la fois conseillers généraux et conseillers régionaux. Donc cumulards d’office. Cette proposition porte en elle les germes d’une régression départementaliste et égoïste de la région qui l’affaiblirait très probablement. On peut imaginer qu’il soit possible au maximum de cumuler un mandat de conseiller municipal avec un mandat régional ou un mandat départemental mais que le cumul de fonctions départementales et régionales soit impossible tant que le département reste une collectivité territoriale.

Pour conclure, oui il faut renforcer les régions. Ce n’est pas en les agrandissant, mais en renforçant leurs compétences et leur pouvoirs, y compris en matière normative et de législation secondaire ; en multipliant leur budget par vingt ; en explicitant leur rôle comme l’échelon politique majeur entre l’État et le local ; et enfin en restreignant de manière radicale le cumul des mandats.

Tudi Kernalegenn
Responsable de la commission régions et fédéralisme
Mars 2009